Думка про те, що у Квебеку забагато муніципалітетів, не є новою: вона навіть є постійною у промовах уряду провінції та в державній політиці. Історія управління метрополією Квебеку полягає в чергуванні двох стратегій територіальної рекомпозиції, перша з яких базується на місцевому масштабі, друга – на масштабі міста. Це породжує послідовність епізодів муніципальної та міської реорганізації, де наголос іноді робиться на першому варіанті, що призводить до приєднання або злиття муніципалітетів як у міських, так і в сільських районах, а іноді й через створення над муніципальних федеративних структур. Про реформу Харель, названу так на честь міністерки муніципальних справ уряду Квебеку Луїзи Харель читайте на montrealyes.com.
Луїза Харель — політикиня з досвідом
Луїза Харель, була міністеркою в урядах Рене Левеска , Жака Парізо, Люсьєна Бушара та Бернара Лендрі. Вона уособлювала ліве крило Квебекської партії, була першою жінкою, яка обіймала посаду президента Національної асамблеї Квебеку. Також працювала президентом Парламентської асамблеї франкофонії.
Луїза Харель, донька Роджера Хареля та Міньонн Ларош, уперше відчула смак політики ще під час навчання в університеті. У лютому 1968 року її обрали віцепрезидентом загальноквебекської студентської організації Union générale des étudiants du Québec, на цій посаді вона зіграла провідну роль у першому студентському загальному страйку Квебеку восени 1968 року. Випускниця соціології Університету Монреаля в 1968 році, Луїза Харель стала офіційною особою в національному секретаріаті Партії Квебеку в 1970 році. Потім, з 1971 до 1974 року, вона працювала в Раді соціального розвитку Монреаля.
У червні 2009 року Харель оголосила, що балотується на посаду мера Монреаля від партії Vision Montréal. Та всупереч усім очікуванням виборці Монреаля переобрали мером Жеральда Трамбле, попри скандали, які заплямували його адміністрацію. Харель стала лідером офіційної опозиції міста Монреаль і обіймала цю посаду до муніципальних виборів 2013 року. За свою кар’єру Луїза Харель шість разів служила міністром.
Саме ця політикиня взялась до реформування муніципалітетів.
У випадку Монреаля мало бути створено чотири інституції: Столична комісія Монреаля, Корпорація Метрополітен Монреаля, Міська громада Монреаля та Столична громада Монреаля. У реформі Харель дві стратегії фактично були об’єднані, хоча питання злиття обговорювалось в публічних дебатах.
Суть реформи
Канадські муніципалітети — це функціональний простір, а не політичний. Квебек дотримується канадської моделі міського управління і цим відрізняється від нещодавнього європейського досвіду. Кілька канадських провінцій (Онтаріо, Нова Шотландія) продовжили групування муніципалітетів або створення нових рівнів міського управління з середини 1990-х років. Щоб зрозуміти цю реформаторську концепцію, необхідно згадати місце муніципалітетів у політичній системі Канади.
По-перше, вони не мають конституційної основи: вони створені законами провінцій, і саме ці загальні закони визначають їхні повноваження, режим роботи та ресурси. До цієї обмеженої правової автономії додається досить висока фінансова автономія, де податок на майно становить майже три чверті загальних надходжень з місцевих джерел. Цей парадокс пояснює репрезентацію місцевого рівня як управління, спрямованого на ефективність виробництва суспільних благ і послуг, а не як політичний простір. Муніципальна сцена фактично є обмеженим, закритим і недооціненим політичним простором порівняно з провінційною та федеральною політикою.
Декілька елементів сприяють цій політичній культурі: слабка інституціоналізація місцевих політичних партій (за винятком великих міст Квебеку, наприклад Монреаля), слабке визнання професії місцевого обраного чиновника та низька участь у виборах. На відміну від того, що відбувається у Франції, місцеві вибори не можна тлумачити з точки зору національної політики, оскільки на них не представлені національні та провінційні політичні партії.
Унікальність Монреаля
Що робить Монреаль унікальним у канадському контексті, так це створення унікальної моделі міського управління та шлях, у який вона розвивалася. Між 2000 і 2002 роками уряд провінції Партії Квебеку провів реформу, яка одночасно вплинула на три рівні: столичний, створення агентства стратегічного планування, місцевий — муніципальні злиття і внутрішньомісцевий, а це децентралізація до районів. Ця суперечлива реформа, яку оскаржували, зокрема, мери передмість, сприяла перемозі Ліберальної партії Квебеку на провінційних виборах у квітні 2003 року.
Однак новий уряд не повністю скасував реформу, адже вона спочатку посилює децентралізація районів Монреаля, а потім відкриває шлях до реконституції частини об’єднаних муніципалітетів через місцеві референдуми. Щоб гарантувати координацію послуг на всьому острові Монреаль, уряд Жана Шареста створив у 2006 році надмуніципальну установу — Монреальську агломераційну раду.
Таким чином, сагу про злиття/роз’єднання слід розуміти у світлі інституцій і способів діяльності, характерних для контексту Квебеку, а також цінностей і ставлення місцевих учасників до співпраці. Серед цих гравців слід згадати англомовну спільноту Монреаля. Для цієї групи муніципалітет представляє їхню громаду, привілейований рівень політичної приналежності та здійснення демократії, де державні послуги пропонуються англійською мовою. Таким чином, невеликий муніципалітет дозволяє їм одночасно підтримувати податковий притулок і зберігати свою соціальну та мовну однорідність, що є для них пріоритетом.
Як показує свідчення Трента, боротьба за місцеву автономію стала головною темою муніципалітетів Вест-Айленду, які зазнали невдачі у своїх зусиллях стримати муніципальні злиття. Щоб забезпечити управління місцевими службами та гарантувати здійснення мовних прав англомовної спільноти на острові Монреаль, уряд провінції створив райони.
Реформа — це пошук компромісу
Цей третій стовп реформи парадоксальним чином дозволяє зберегти політичні та соціальні бази, які протистоять консолідації нового міста і які підтримуються обіцянкою Ліберальної партії Квебеку відновити свою автономію. Однак ліберальна реформа не задовольняє відокремлені муніципалітети, зокрема через створення ради агломерації. Тому вони продовжують чинити тиск на ліберальний уряд, який перебував при владі до 2012 року, щоб поступово відновити втрачену автономію.
Таким чином, монреальський випадок ілюструє важливість політико-інституційних факторів у результатах процесів реформування мегаполісів. Залежно від політичної культури та організації держави, перевага надається певним формулам співпраці, але в усіх випадках роль місцевих гравців та їх практика співробітництва з метрополією мають вирішальний вплив на розвиток міського бачення.
Як показано в La Folie des grandeurs Пітера Трента, випадок Монреаля є унікальною лабораторією для розуміння внеску англомовної спільноти в управління метрополією. У грі, обрамленій інституційними правилами, реформа Луїзи Харель, а потім і ліберальна реформа показують, що управління метрополіями є перш за все постійним процесом посередництва між різними інтересами та пошуку компромісу.