Мысль, что в Квебеке слишком много муниципалитетов, не нова: она даже является постоянной в речах правительства провинции и в государственной политике. История управления метрополией Квебека заключается в чередовании двух стратегий территориальной рекомпозиции, первая из которых базируется на местном масштабе, вторая — на масштабе города. Это порождает последовательность эпизодов муниципальной и городской реорганизации, где упор иногда делается на первый вариант, что приводит к присоединению или слиянию муниципалитетов как в городских, так и в сельских районах, а иногда и через создание сверхмуниципальных федеративных структур. О реформе Харель, названной так в честь министра муниципальных дел правительства Квебека Луизы Харель читайте на montrealyes.com.
Луиза Харель — политик с опытом
Луиза Харель, министр в правительствах Рене Левеска, Жака Паризо, Люсьена Бушара и Бернара Лендри. Она олицетворяла левое крыло Квебекской партии, была первой женщиной, которая занимала должность президента Национальной ассамблеи Квебека. Также работала президентом Парламентской ассамблеи франкофонии.
Луиза Харель, дочь Роджера Хареля и Миньонн Ларош, впервые почувствовала вкус политики еще во время учебы в университете. В феврале 1968 года она была избрана вице-президентом общеквебекской студенческой организации Union générale des étudiants du Québec, на этой должности она сыграла ведущую роль в первой студенческой всеобщей забастовке Квебека осенью 1968 года. Выпускница социологии Университета Монреаля в 1968 году, Луиза Харель стала официальным лицом в национальном секретариате Партии Квебека в 1970 году. Затем, с 1971 по 1974 год, она работала в Совете социального развития Монреаля.
В июне 2009 года Харель объявила, что баллотируется на пост мэра Монреаля от партии Vision Montréal. Но вопреки всем ожиданиям избиратели Монреаля переизбрали мэром Жеральда Трамбле, несмотря на скандалы, которые запятнали его администрацию. Харель стала лидером официальной оппозиции города Монреаль и занимала эту должность до муниципальных выборов 2013 года. За свою карьеру Луиза Харель шесть раз служила министром.
Именно этот политик взялась за реформирование муниципалитетов.
В случае Монреаля должно было быть создано четыре институции: Столичная комиссия Монреаля, Корпорация Метрополитен Монреаля, Городская община Монреаля и Столичная община Монреаля. В реформе Харель две стратегии фактически были объединены, хотя вопрос слияния обсуждался в публичных дебатах.
Суть реформы
Канадские муниципалитеты — это функциональное пространство, а не политическое. Квебек придерживается канадской модели городского управления и этим отличается от недавнего европейского опыта. Несколько канадских провинций (Онтарио, Новая Шотландия) продолжили группирование муниципалитетов или создание новых уровней городского управления с середины 1990-х годов. Чтобы понять эту реформаторскую концепцию, необходимо вспомнить место муниципалитетов в политической системе Канады.
Во-первых, они не имеют конституционной основы: они созданы законами провинций, и именно эти общие законы определяют их полномочия, режим работы и ресурсы. К этой ограниченной правовой автономии добавляется довольно высокая финансовая автономия, где налог на имущество составляет почти три четверти общих поступлений из местных источников. Этот парадокс объясняет репрезентацию местного уровня как управления, направленного на эффективность производства общественных благ и услуг, а не как политического пространства. Муниципальная сцена фактически является ограниченным, закрытым и недооцененным политическим пространством по сравнению с провинциальной и федеральной политикой.
Несколько элементов способствуют этой политической культуре: слабая институционализация местных политических партий (за исключением крупных городов Квебека, например Монреаля), слабое признание профессии местного избранного чиновника и низкое участие в выборах. В отличие от того, что происходит во Франции, местные выборы нельзя толковать с точки зрения национальной политики, поскольку на них не представлены национальные и провинциальные политические партии.
Уникальность Монреаля
Что делает Монреаль уникальным в канадском контексте, так это создание уникальной модели городского управления и путь, по которому она развивалась. Между 2000 и 2002 годами правительство провинции Партии Квебека провело реформу, которая одновременно повлияла на три уровня: столичный, создание агентства стратегического планирования, местный — муниципальные слияния и внутриместный, а это децентрализация до районов. Эта противоречивая реформа, которую оспаривали, в частности, меры пригородов, способствовала победе Либеральной партии Квебека на провинциальных выборах в апреле 2003 года.
Однако новое правительство не полностью отменило реформу, ведь она сначала усиливает децентрализацию районов Монреаля, а затем открывает путь к реконституции части объединенных муниципалитетов через местные референдумы. Чтобы гарантировать координацию услуг на всем острове Монреаль, правительство Жана Шареста создало в 2006 году сверхмуниципальное учреждение — Монреальский агломерационный совет.
Таким образом, сагу о слиянии/разъединении следует понимать в свете институций и способов деятельности, характерных для контекста Квебека, а также ценностей и отношения местных участников к сотрудничеству. Среди этих игроков следует упомянуть англоязычное сообщество Монреаля. Для этой группы муниципалитет представляет их общину, привилегированный уровень политической принадлежности и осуществления демократии, где государственные услуги предлагаются на английском языке. Таким образом, небольшой муниципалитет позволяет им одновременно поддерживать налоговое убежище и сохранять свою социальную и языковую однородность, что является для них приоритетом.
Как показывает свидетельство Трента, борьба за местную автономию стала главной темой муниципалитетов Вест-Айленда, которые потерпели неудачу в своих усилиях сдержать муниципальные слияния. Чтобы обеспечить управление местными службами и гарантировать осуществление языковых прав англоязычного сообщества на острове Монреаль, правительство провинции создало районы.
Реформа — это поиск компромисса
Этот третий столп реформы парадоксальным образом позволяет сохранить политические и социальные базы, которые противостоят консолидации нового города, и поддерживаются обещанием Либеральной партии Квебека восстановить свою автономию. Однако либеральная реформа не удовлетворяет обособленные муниципалитеты, в частности из-за создания совета агломерации. Поэтому они продолжают оказывать давление на либеральное правительство, находившееся у власти до 2012 года, чтобы постепенно восстановить утраченную автономию.
Таким образом, монреальский случай иллюстрирует важность политико-институциональных факторов в результатах процессов реформирования мегаполисов. В зависимости от политической культуры и организации государства, предпочтение отдается определенным формулам сотрудничества, но во всех случаях роль местных игроков и их практика сотрудничества с метрополией оказывают решающее влияние на развитие городского видения.
Как показано в La Folie des grandeurs Питера Трента, случай Монреаля является уникальной лабораторией для понимания вклада англоязычного сообщества в управление метрополией. В игре, обрамленной институциональными правилами, реформа Луизы Харель, а затем и либеральная реформа показывают, что управление метрополиями является прежде всего постоянным процессом посредничества между различными интересами и поиска компромисса.